語言與少數族群權利系列：語言與少數族群權利─國際條規與各國法令之比較
馬來西亞是個多元族群的國家，「Malaysia,truly Asia」，這是不容置疑的。然而，國家政策的制定與實施層面卻並非如此，單元化的足跡比比皆是，從單一官方語言政策，馬來文化與伊斯蘭教至上的國家文化政策，以及獨尊馬來語的國家教育政策，這些都顯示出隱藏在多元外衣下的單元本質。
18世紀末，歐洲大陸在法國大革命的影響下推崇「一個民族，一個國家」的民族國家（nation state）。這正是為何「老歐洲」（如：英國、法國、德國等）的國家人口構成較為單元。其中，文化與語言被視為國族建造（nation building）之重要工具，深信共同語言及文化是國家團結與富強之根源。相對的，多元語言與多元文化則被視為社會的負資產，是造成社會衝突與族群動員的導因。因此，政府無法容忍族群語言與文化上的差異，而奉行同化政策（assimilation），以期消滅弱勢族群語言及文化。
二戰後，帝國主義的消退引發殖民國家紛紛獨立。這些新興國家對於民族國家仍抱有無限遐想。在政策上依舊延續著前殖民者的思維，強調族群同化與整合以建立「想像的共同體」。
然而它們卻不知道，這種思維已與國際的發展趨勢相左。飽受戰火蹂躪的歐洲各國早已痛定思痛，反思在單元主義政策下，社會資源分配不均所催化的種族主義與族群思維，因而導致的族群衝突與戰爭的發生。為了避免悲劇重演，各國政策開始趨向多元化及尊重族群間的差異（如加拿大、中國、比利時等）。同時，國際與區域性組織也已制定各類公約與協議，以保障基本人權、語言權以及少數族群的權利。
與少數族群相關的國際文件
1948年《世界人權宣言》中強調人人都有受教育的權利，小學教育是強制的，政府也有義務為人民提供免費的基礎教育。條文中也清楚闡明教育的用意是「在於充分發展人的個性，並加強對人權和基本自由的尊重。教育應促進各國、各種族或各宗教集團間的瞭解、容忍和友誼，並應促進聯合國維護和平的各項活動。」
少數族群的語言權利也記載於1960年《反對教育歧視公約》條文中。其中，第5（c）條文承認「少數族群接受母語教育的權利，包括建立本身的學校，及使用或教導自己的語言。」
1996年的《世界語言權利宣言》（或稱《巴塞羅那宣言》）對語言權進行了廣泛且詳盡的規範。其中，關於語言教育權利的條文共有8條（23～30條），涉及語言平等、教學用語與選擇權利等。當中第24條指出：
「每個語言社區有權決定應如何將其語言作為傳授知識的用語和研究對象，提現在自己領土內的各級教育之中：學前、小學、中學、技術與職業、大學教育及成人培訓。」
少數族群語言權的區域性文件
歐洲是個多元族群的區域，幾乎每個國家都有各自的語言。某國的多數族群在另一國則可能是少數族群，因此保障國內的少數族群權益是避免國與國之間的衝突，維持雙邊友好關係的先決條件。此外，歐洲各國瞭解到過往衝突的導因後，成立了多個跨國性組織以推動區域內的語言與族群平等。
1975年通過的《歐洲安全暨合作會議最後決議書》中，強調各國須尊重少數族群的宗教、人權與語言權利。當中也指出族群平等與「自我決策」（self determination）的權利，同時也重申對國家領土完整性的尊重。1990年《哥本哈根宣言》則強調，成員國必須尊重人權與基本自由，社會發展需依循多元民主與法治的精神，只有這樣才能維繫國與國之間的合作關係，並維持歐洲長期的和平。值得一提的是，條文中指明政府在必要時，須採取特別的措施以達致族群間的平等。
歐洲安全暨合作會議（OSCE）也於1993年成立「少數族群最高公署」（High Commissionon National Minorities，HCNM），主要功用在於為可能發生的族群衝突發出預警，以及為其尋找解決途徑。隨後，該機構在1996年發表《海牙有關少數族群教育權利建議書》（簡稱《海牙建議書》），內容闡述少數族群語言教育的權利。另外，1998年的《奧斯陸有關少數族群語言權利建議書及說明》里頭涵蓋了少數族群所賦予的語言權利（教育權利除外）。
在《海牙建議書》中，參與草擬的專家學者建議：少數族群若真的要實現其認同，必須在教育階段取得妥適的母語能力（第1條）；在必要的情況下，政府必須採取特別的措施，來推動少數族群的語言教育權（第4條）；政府應該鼓勵少數族群參與相關政策的制定（第5條）；政府應該讓地方政府參與少數族群教育的推動（第6條）；政府應該鼓勵父母參與母語教育的選擇（第7條）；少數族群可以設立自己的學校（含母語受教權），可以要求政府補助，政府不可設限阻撓（第8～10條）；政府應該讓父母有機會選擇母語學前教育（第11條）；理想的小學教學用語是母語，少數族群學生除了應該定期學習母語外，更應由熟悉少數族群文化背景的雙語教師來教導官方語言（第12條）；在中學里，除了繼續母語教學外，其他的科目應該以母語來教學（第13條）；政府應該培訓足夠的母語教師（第14條）；另外，政府應該致力於少數族群的職訓教育、以及教材發展（第15～21條）。
此外，歐洲理事會1992年通過的《關於少數族群語言之歐洲憲章》（簡稱《憲章》）與1995年的《保護少數族群之架構協議》中，不斷提及歐洲各國須保障少數族群在經濟、社會、政治與文化語言上平等，各國之間才能建立「更堅固的團結」（greater unity）。其中也大篇幅詳細的規範少數族群的語文教育權利，規定政府有義務在不同程度的教育中，提供少數族群以母語教學的權利。另外，條文中也凸出思想的轉換，呼籲各國應視多元文化為該國社會資產而非負擔，是豐富而非分化社會的因素。
歐洲議會也通過一連串保護少數族群語言的議案，其中包括了：Arfe Resolution（1981），針對少數族群語言在社會、媒體與教育方面的平等對待，比如要求從學前至大專的教材須包含少數族群的文化與歷史，允許各級學校使用母語教學，特別是幼稚園。1987年通過的Kuijpers Resolution，要求成員國立法承認少數族群，從而保護以及採取積極的措施發展少數族群的語言文化。在1993年《哥本哈根條約》下，歐盟成員國須保護與尊重國內的少數族群，而執行委員會則每年須向部長理事會以及歐盟議會提呈闡述各國進展的「定期報告」（Regular Report）。
學習歷史，保障弱勢
不平等待遇催化族群意識，共同的外敵促使內部團結，最終引發族群衝突。這不變的定律早已被歷史所驗證，我國又何苦往這死胡同里鑽？反之而應該學習歐洲諸國的經驗，從中吸取教訓，摒棄單元，迎向多元。
相較國際與區域上林林總總的保障少數族群權利的文件和條約，我國在此可說是乏善可陳。不僅仍未簽署多項國際條約，國內政策也依舊奉行單元主義。草擬中的「種族關係法」本質雖善（參考英國版本），但卻又奈何與內安惡法掛上了鉤。如此狀況下想要達致全民團結若非天方夜譚，也可算是癡人說夢吧。
（一，待續）
文章来源：东方日报 作者：江偉俊 20120212
